Twaalf jaar hebben we het moeten stellen zonder ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Met het nieuwe kabinet hebben we nu een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening die verantwoordelijk is voor het opstellen en beheer van de bouwregelgeving. Tot mijn schrik is de nieuwe minister van mening dat deze doelmatig en doeltreffend is, getuige zijn brief hierover aan de Tweede Kamer op 27 januari 2022. Hoe kan het zijn - vraagt Duurzaam Gebouwd-expert Hans Korbee zich af - dat de wetgever, nadat alle alarmbellen al hebben geklonken, nog steeds niet wakker is? “De overheid weigert al die jaren haar verantwoordelijkheid te nemen.”
Terwijl in 2010 de marktinitiatieven rondom duurzaam bouwen tot bloei kwamen - de Dutch Green Building Council werd opgericht, het programma Frisse Scholen was een succes, het Lente-akkoord lag op koers, de jaarlijkse vastgoedbeurs PROVADA kleurde groen - meenden de kabinetten Rutte 1, 2 en 3 te kunnen volstaan met een beleidsarme periode. Slechts de verplichtingen uit Europa werden, last minute en zo minimaal mogelijk, ingevuld om de gevreesde boetes te voorkomen. En er werd gewerkt aan bouwregelgeving die slechts papieren tijgers bleek op te leveren.
Het waren ook jaren waarin een keur aan interne en externe evaluaties en adviezen op dit terrein terzijde werden gelegd. Ik zal ze de revue laten passeren, zal concluderen dat hierdoor de duurzaamheidsdoelen voor de korte en middellange termijn buiten bereik blijven en zal een drietal strohalmen signaleren. Dit in de hoop dat ik helemaal ongelijk krijg en er veel meer en betere oplossingen worden geopperd.
Optimisme ten einde
Jarenlang was ik uitgesproken positief over de ontwikkeling van duurzaam bouwen in Nederland. Na decennia van kennis ontwikkelen en grenzen verleggen, kwam duurzaam bouwen in de tweede helft van de jaren nul in een brede stroomversnelling terecht. Zo startte in 2005 het programma Frisse Scholen met aandacht voor energiebesparing én voor de kwaliteit van het binnenklimaat. De Dutch Green Building Council (DGBC) werd opgericht en vormde met BREEAM.nl een mooie aanvulling op GPR-gebouw, dat in de woningsector steeds populairder werd.
Er verscheen een hele serie artikelen in de reeks ‘Koplopers doorbreken de Circle of Blame’, eerst voor de nieuwbouw, daarna voor de bestaande bouw. Vooroplopende actoren vanuit alle disciplines belichtten daarin hun initiatieven, die door de combinatie van ambitie, vakmanschap en samenwerking resulteerden in de realisatie van grensverleggende projecten. De tender Naar Energieneutrale Scholen en Kantoren (NESK) ontving zulke hoogwaardige inzendingen dat het ministerie BZK het budget met 30% ophoogde.
Het Lenteakkoord werd vanuit de overheid door drie vrouwelijke ministers ondertekend en beloofde een halvering van de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) in 2015. De PROVADA in Amsterdam RAI, met elk jaar meer dan 20.000 bezoekers, organiseerde in samenwerking met DGBC, Triodosbank en Novem drie keer op rij gedurende alle beursdagen het Green Forum.
Productie van papieren tijgers
Even leek het erop dat duurzaam bouwen echt in de breedte én de diepte ging doorbreken. Maar Rutte 1 hief in 2010 het ministerie VROM op en versnipperde de taken over de ministeries I&M, EZK, BZK, provincies en gemeenten. Lopende zaken en verplichtingen werden afgehandeld, nieuw beleid werd niet nodig geacht. Het opheffen van het ministerie luidde een nieuw tijdperk in. Met medewerking van diverse ‘meestribbelaars’ ging het ministerie van BZK aan de slag met de ontwikkeling van wat papieren tijgers blijken te worden. Ik noem er drie:
1. In 2012 werd een berekening van de MPG, de Milieuprestatie Gebouw, verplicht gesteld, maar alleen voor woningen en kantoren. Er werd bovendien geen eis gesteld aan de hoogte van het resultaat. Deze eis volgde pas zes jaar later en was zodanig, dat 99% van de bouwprojecten ongezien voldeed aan de eis. Hetgeen overigens ook gold na de aanscherping in 2021; alleen kleine appartementen en zeer energiezuinige woningen komen in de gevarenzone. Deze leverden volgens het nieuwe stelsel blijkbaar een onvoldoende ‘milieuprestatie’. Als reactie op kritieken van diverse partijen werden vervolgonderzoeken aangekondigd, waarvan de resultaten al jaren op zich laten wachten.
MPG: de vorm lijkt aardig, maar na tien jaar ontbreekt het nog steeds aan inhoud.
2. Een papieren tijger waarover nog meer te doen is geweest, is de energielabelverplichting. Opgelegd vanuit Europa, werd dit een rit in een achtbaan waar maar weinigen na afloop met genoegen op kunnen terugkijken. Eerst was er veel weerstand vanwege de complexe berekeningen, vervolgens bleek de systematiek na sterke vereenvoudigingen fraudegevoelig. Steeds weer was de relatie met het werkelijke energiegebruik ver te zoeken, want ‘daar zijn de labels niet voor bedoeld’. Inmiddels is de labelindeling achterhaald: van label G naar label A is pas halverwege energieneutraal.
3. Een derde papieren tijger is de Nederlandse invulling van de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD) voor nieuwbouw. Ik schreef hierover al in mijn expertpost Kan BENG niet eenvoudiger en beter? Ja, dat kan, maar daar is visie en lef voor nodig. En daaraan ontbreekt het nu al twaalf jaar in Den Haag.
Verdeel en conserveerpolitiek
Wat in deze jaren evenmin hielp, is de opzet van het Klimaatakkoord met klimaattafels volgens het end-of-pipe-principe ofwel: waar staat de schoorsteen? Hoewel de bouw veroorzaker is van bijna 40% van de Nederlandse CO2-uitstoot is de klimaattafel ‘Gebouwde omgeving’ heel bescheiden en gaat deze in feite alleen over het gasverbruik in gebouwen. Alle bouwindustrie, bouwverkeer, de productie van elektriciteit voor verlichting, warmtepompen, etcetera, is weggeschreven naar andere tafels met actoren voor wie duurzaam bouwen onbekend terrein lijkt te zijn.
Terwijl op kop lopende opdrachtgevers, ontwerpers, bouwers, installateurs en adviseurs al jaren op papier en in de praktijk hebben laten zien energieneutrale en zelfs energieleverende gebouwen te kunnen realiseren, blijven hun capaciteiten ondergewaardeerd, als zij al worden onderkend. De versnippering van de bouw over de ministeries heeft hier zeker aan bijgedragen.
Waar de schoorsteen staat is minder relevant dan het antwoord op de vraag: “Wie zit er aan de knoppen om de CO2-uitstoot te kunnen verminderen?”
Om echter werkelijk te doorgronden waarom innovaties in de bouw zo slecht doorbreken, moet je de bouwpraktijk kennen waarin het de gewoonte is om altijd te kiezen voor de laagste prijs. Gevolg is dat de minimumeisen uit het bouwbesluit meteen de te realiseren standaard zijn.
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft dit herhaaldelijk onderzocht en gerapporteerd aan het ministerie van BZK. 80 tot 95% van de woningen en gebouwen blijkt door de jaren heen hooguit tien procent beter te presteren dan minimaal vereist. Voor materialen zal dit nog sterker gelden, aangezien een goede materiaalprestatie de gebruiker vooralsnog geen financieel voordeel oplevert. Maar de overheid weigert al die jaren haar verantwoordelijkheid te nemen en te zorgen voor een scherpe eis en daarmee voor het level playing field dat marktpartijen nodig hebben om in de breedte duurzaam te bouwen. Thomas van Belzen beschreef het al in 2013 zijn boek De Duurzaamheidsoorlog. Helaas is de inhoud nog onverminderd actueel.
De wereld draaide door
Terwijl het ministerie van BZK bezig was met haar papieren tijgers en op het allerlaatste moment op zo minimaal mogelijke wijze voldeed aan Europese eisen om boetes vanuit Brussel te voorkomen, veranderde de situatie in de wereld in een rap tempo. Met de klimaatverandering, aardbevingsschade, stikstofcrisis, verlies aan biodiversiteit, tekort aan woningen, vakmensen en bouwmaterialen.
Aan goed onderbouwde adviezen en waarschuwingen was er ondertussen geen gebrek:
- In 2010 kwamen de onderzoeksresultaten naar nieuwbouw of renovatie van kantoren beschikbaar, waarin niet alleen werd gekeken naar het energie-effect, maar ook naar de materialen. Eerst voor niveau Bouwbesluit, in een vervolgonderzoek ook voor energieneutrale varianten. Maar het ministerie BZK had geen belangstelling voor de onderzoeken.
- In 2011 schreef ik op verzoek van BZK het kennisdossier ‘Energiebeleid voor gebouwen; continuïteit en intensivering in 2011- 2014 leidt tot halvering energiegebruik in 2035’. Elf jaar later zijn er voor het overgrote deel van de utiliteitsbouw nog steeds geen energieprestatie- of milieuprestatie-eisen.
- In 2015 schreef het PBL op verzoek van BZK een beleidsevaluatie met de veelzeggende titel ‘Energiebesparen gaat niet vanzelf’. Daar lijkt het ministerie anders over te denken.
- De SBR/CUR schreef in de geactualiseerde versie 2015 van de MPG: “Daarom bevelen experts in toenemende mate aan om de milieueffecten van energiegebruik en materiaalgebruik op een gelijke wijze uit te drukken.” Een advies dat zeven jaar later ongewijzigd kan worden herhaald.
- In 2016 kwam de eindrapportage van TKI KIEM beschikbaar, waarin een twintigtal partijen deze duurzaamheidsprestatie van gebouwen heeft ontwikkeld en beproefd. Het kan dus wel.
- Ook in 2016 schreef de SER het advies: naar een circulaire economie, geen tijd te verliezen.
- Januari 2018 werd de Transitieagenda voor de Circulaire Bouweconomie aan het kabinet aangeboden met als één van de vier speerpunten “een wet- en regelgeving die niet knelt, maar wel simuleert”. Vier jaar later staat hiervoor nog geen regel op papier.
- Het waterbedeffect tussen de Energieprestatie van Gebouwen (EPG) en de Milieuprestatie van Gebouwen (MPG), waarvoor TKI Kiem al een oplossing had ontwikkeld, begon steeds meer te hinderen. Zonnecellen en isolatie zijn slecht voor het milieu, zo meldde Cobouw.
- In 2020 onderzocht de Universiteit Utrecht de juridische beperkingen en mogelijkheden voor een integrale prestatie-eis voor energie en materialen. De vaststelling dat dit inderdaad ook juridisch mogelijk is, werd door BZK zorgvuldig onder de tafel gewerkt.
- Januari 2021 verscheen de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) van het PBL over de voortgang van de circulaire economie. Boodschap: de komende jaren zijn meer dwingende instrumenten nodig om de grote ambities te realiseren.
- De Reflectiegroep Circulaire Economie van de SER adviseerde januari 2021: “Overheid, geef sturing en stel kaders”. Wederom kwam er geen merkbare reactie, anders dan het verwijzen naar het verrichten van nadere onderzoeken en de voorziene aanscherping van de MPG naar 0,5 in 2030. Maar dan zal ons CO2-budget voor de bouw al opgebruikt zijn.
Dutch disease 2.0
Na twaalf jaar winterslaap besloot de Rijksoverheid onlangs dat er weer een minister voor VRO moet komen. Voor de CO2 doelen is het inmiddels 5 voor 12, voor de stikstofdoelen zelfs 5 over 12. Voor sommige bouwprojecten komen de ingrepen al te laat. Toch is er nauwelijks vooruitgang waarneembaar.
Wie van enige afstand kijkt naar Nederland anno nu, kan constateren dat alles goed georganiseerd lijkt, maar dat door de focus op organisatie, inspraak en procedures de (neven)resultaten uit het oog worden verloren. Het blijkt in Nederland anno 2022 keer op keer niet mogelijk om gemaakte fouten te corrigeren en snel te reageren op nieuwe situaties. Steeds vaker komen we in de Europese achterhoede terecht en we stapelen crisis op crisis: stikstof, toeslagen, jeugdzorg, klimaat, corona, oorlogssancties. En de lijst wordt alleen maar langer.
Twaalf jaar lang zijn alle signalen genegeerd.
De situatie in de bouw is nog ernstiger dan ik dacht. In januari 2022 informeerde de kersverse minister voor VRO de Tweede Kamer dat de bouwregelgeving in de periode 2016-2021 ‘efficiënt en doelmatig’ is geweest. Gebaseerd op onderzoek van een gerenommeerd bureau dat de stakeholders heeft gesproken en een hoogleraar heeft laten reflecteren. Alles volgens de regels van de kunst.
De uitkomst is echter zo onvolledig en onjuist dat ik denk in een parallel universum te zijn beland. En ik denk: dit gaat niet meer goed komen. We gaan met deze overheid en belangenbehartigers geen van de bouwgerelateerde milieudoelen halen, niet op de korte termijn en niet op de middellange termijn. Tom Poes, verzin een list!
Plan B, C en D
Omdat de planeet de klimaatverandering wel gaat overleven, maar het leven van mijn (klein)kinderen ernstig zal worden verstoord, en omdat ik weiger bij de pakken neer te zitten, wil ik afronden met drie lichtpuntjes.
- Het eerste staat in Brussel. Zoals hiervoor gemeld komt ons energiebeleid al jaren niet meer uit Den Haag, maar uit Brussel. Als daar wordt doorgegaan op de huidige weg, deze wordt geconcretiseerd voor de bouw en er als sancties worden opgelegd, kan er misschien toch een brede beweging in gang worden gezet.
- Het tweede lichtpuntje is de rechter. Tot mijn grote verrassing is deze al enkele keren tot uitspraken gekomen die het tekortschieten van de Nederlandse overheid op het energiedossier corrigeren. En gelukkig worden in ons land gerechtelijke uitspraken serieus genomen.
- Het derde lichtpuntje vormen de jonge professionals. Het valt mij op dat de duurzame vastgoedtop 50 in de loop der jaren steeds meer vrouwen en steeds meer jonge professionals telt. Als zij hun ambities, kennis en kunde, hun kwaliteiten om samen te werken, om te presenteren en te communiceren blijvend weten in te zetten voor het circulair maken van de bouweconomie, kunnen zij voor structurele en blijvende veranderingen zorgen en oplossingen creëren waarvan ik nog niet eens kan dromen. Dan zijn de inspanningen van al die koplopers toch niet tevergeefs geweest.
Tekst & foto's: Hans Korbee
Foto boven (Shutterstock): winterslaap lieveheersbeestje